低空经济：构建安全监管新秩序

近年来，低空经济在全球范围内呈现出高速发展态势。相关技术从试验阶段迈向商业化运营，也促使低空经济监管体系不断创新。在这个过程中，如何构建一套科学、高效、可持续的安全监管新秩序，已成为相关政策制定者的核心关切。由于在自然地理、人文历史、技术基础和政策环境等方面存在差异，各国低空经济安全监管政策的制定也存在诸多不同。各国应增进相互理解，尊重彼此的发展需求，共同推动构建协调包容的全球低空经济安全监管新秩序。

8月20日，在安徽省合肥市蜀山区上空，无人机在配送快递包裹。新华社发

美国：将新型飞行器纳入传统监管体系

自20世纪50年代起，美国便依托大陆纵深、空域开放等先天优势，以小固定翼与直升机为切入口，培育出一套成熟完备的通用航空体系。根据美国联邦航空管理局2025年的最新统计数据，全美在册通航飞机21.56万架，成为国家综合交通网络重要的“毛细血管”，承担了相当一部分载人运输需求。

进入21世纪后，无人机、电动垂直起降飞行器等数字化、智能化的新型飞行器迅速崛起，且逐步应用至农业植保、基础设施巡检、即时配送与应急救援等多元场景。这些新型飞行器不仅将在城市内部、城市群之间乃至国际航路承担客货邮运输工作，还可能颠覆沿用百年的有人驾驶飞行逻辑，给既有监管体系带来前所未有的冲击。数十万架的传统机队、百万级的直接从业者、沉淀百年的基础设施，决定了美国无法进行推倒重建式的变革，只能在通用航空的延长线上实施渐进式的改良。为此，美国提出了“先进空中交通”理念，以实现新型飞行器与传统监管体系的融合。

美国的空中交通理念意在将无人机、电动垂直起降飞机等新型飞行器融入传统的通用航空体系。考虑到这些新型飞行器具有数字化、自动化、智能化等特性，其运行逻辑与传统飞机截然不同——驾驶主体从“以人为中心”到“以飞机为中心”、管制范式从“集中式”到“分布式”，在监管融合的过程中，需要重新界定人与系统的责任边界，校准人机交互的误差范围，以确保空中交通体系的安全和效率。

在这一空中交通理念的推动下，美国监管部门正致力于构建一系列创新服务，保障整个空中交通体系的安全高效运行。这些服务涵盖多个关键领域，包括飞行器探测与避让、超视距飞行、低空气象监测、航空器监视、数字通信、垂直起降场基础设施建设、机务维修保障、低空交通管理、模拟与训练等诸多项目。

欧盟：推动各成员国空域一体化管理

在欧盟，人员、货物、服务的自由流动是其社会与经济发展的核心基石。在空中交通领域，欧洲各国的空中航行服务提供商主要负责本国境内的空中交通管理事务。因此，欧盟成立后，将各国的空中交通管理系统接入欧洲空中航行安全组织网络管理机构，实现欧洲范围内的一体化。这种独特的运作模式，使得欧洲的低空监管呈现出鲜明的“区域联动”特征，这不仅为整个欧洲的航空运输业发展提供了有力支撑，也为区域经济的协同发展注入了动力。

20世纪90年代末，欧洲空中交通管理领域曾经面临严峻的挑战。由于各国实行空中交通独立管理模式，欧洲空域被严重分割，航班延误现象不断加剧。为解决这一问题，欧盟提出了“欧洲单一天空”倡议，这一倡议成为推动欧洲空域一体化监管的核心框架。

在欧洲低空经济监管体系中，欧盟委员会处于中心地位，并确立了欧洲航空安全局和欧洲航空安全组织分工协作的模式。欧洲航空安全局承担着统一安全监管与标准制定的重要职责，管理除国家航空器以外的所有航空器，拥有一定的安全监管权限，在空域规则制定、适航认证等方面发挥着核心作用。而欧洲航空安全组织则是欧洲空中交通管理的跨政府合作核心组织，专注于国际协调和技术支持工作。在这一框架下，欧盟提出了创新空中交通理念，通过了“地平线2020”与“欧洲地平线”等低空经济发展计划，累计投入9.8亿欧元，资助了320多个无人机相关项目。这些研发项目覆盖空域管理系统、电动推进技术以及垂直起降场建设等领域，有力地推动了欧洲低空经济的创新发展，提升了欧洲航空运输的整体效率和竞争力。

尽管单个欧洲国家的国土面积并不辽阔，各自发展低空经济的空间受限，但欧洲各国之间交流密切、往来频繁，欧盟一体化背景下的“区域联动”为低空经济发展提供了沃土。通过欧盟的统筹协调，各国的监管部门携手共进，共同推动低空经济一体化发展。该模式既尊重了各国差异，又显著提升无人机、电动垂直起降飞行器等跨国运行的效率，促进技术协同与标准统一。

阿联酋：绘制全国范围的低空走廊

阿联酋自2015年起开启低空经济的立法进程。该进程由阿联酋民航总局主导，从最初针对无人机风险等特定事件的应急管理逐步发展为构建面向未来的综合性、前瞻性法律框架。阿联酋秉持安全、可持续性与经济包容性的理念，颁布了一系列重要法规。其中，2025年出台的两项立法尤为关键。

2025年3月颁布的《民用航空条例·空域篇：无人机空域》是中东地区首个针对无人机空中导航服务的国家级监管框架，旨在通过全周期标准化和技术融合重塑行业生态，以“安全整合”为核心，构建覆盖无人机操作全流程的规范体系。比如，其采用的“红区/绿区”动态分区机制，将机场5公里内、军事设施等设为永久禁飞区，同时开放“绿色区域”供合规运营商使用。强制要求无人机接入民航总局的统一数据平台，实时共享飞行路径、位置及设备状态等信息，实现与既有商业航空体系的高效协同。这种分层分类、数据驱动的监管机制，显著增强了低空运行的可控性与透明度，为复杂空域环境下的安全集成提供了可复制的制度范例。

2025年7月颁布的《飞行出租车混合运营法规》，也在全球低空经济领域引起轰动。这一立法允许电动垂直起降飞行器与传统直升机共用起降基础设施，实现了两种航空器在同一空间的互换运行，标志着二者从“隔离”走向“融合”的关键跃迁。同年2月，阿联酋民航总局在世界政府峰会期间正式宣布已着手绘制全国范围的低空走廊，计划在2026—2027年为空中出租车和货运无人机提供固定航线。届时，迪拜国际机场与棕榈岛之间、阿布扎比市区与工业园区之间，都可能出现定期运行的空中通勤线路。

全球低空经济正迎来蓬勃发展的黄金时期，美国、欧盟和阿联酋等国家和地区凭借各自独特的政策、技术和市场优势，推动低空经济从试验阶段迈向商业化运营。未来，低空经济的可持续发展需要各国继续加强合作，构建更加科学、高效、包容的监管体系，以确保低空经济在安全、有序的环境中蓬勃发展。

作者：史明洲(中国政法大学民商经济法学院副教授)

《光明日报》(2025年10月23日 14版)

来源：光明网-《光明日报》