如何用法律规范、保障和促进低空经济发展

　　近年来，浙江充分利用低空经济发展优势，积极布局低空产业，出台具体支持政策，努力挖掘低空经济发展潜力。2018年浙江在全国率先出台《关于建设民航强省的若干意见》，2024年发布《关于高水平建设民航强省，打造低空经济发展高地的若干意见》。如何把浙江低空经济发展经验上升至法律，科学民主制定《浙江省民用航空条例》（下文简称《条例》），用法律规范、保障和推进低空经济发展，是政府、企业和学界共同关注的重要问题。

　　为科学、民主制定《条例》，2024年11月17日，浙江大学公共政策研究院、浙江省公共政策研究院在杭州联合举办公共政策第180期学术沙龙。会议由浙江大学公共政策研究院、浙江省公共政策研究院副院长范柏乃教授主持，来自省人大法制委员会、省人大常委会、省交通运输厅、浙江大学、中国计量大学、杭州电子科技大学、浙江理工大学等单位的20位行政立法、民用航空、投资管理、平安建设等多领域专家学者参加了本次会议。

　　浙江省人大常委会法工委相关负责人表示，《条例》的制定是贯彻落实党中央、国务院和省委决策部署的重要举措，是破解我省民用航空发展痛点难点问题的客观需要，是打造浙江特色现代化产业体系，加快发展新质生产力的必然要求。修改完善《条例》要重点关注三方面的问题。一是事权划分和职责分配，通过立法明晰中央和省市层面民航管理的职责和边界，确保中央政策有效落实；二是利益衡量，平衡机场周边经济发展和土地建设项目限制，机场运营和周边安全环境保护、净空保护、电磁环境保护、居民生活影响的关系；三是规范和促进的关系问题，一方面要突出促进低空经济发展，对低空新基建、低空场景应用、低空市场培育和低空技术创新等作出规定，一方面也要规范各类航空器的飞行活动，处理好安全和高质量发展之间的关系。

　　浙江大学法学院教授、国家社科重大招标项目首席专家鈄晓东充分肯定了《条例》的完善性，并从条款内容、法言法语规范等方面提出十点具体建议，如细化对运营管理、安全环境保护、民用航空活动监管等相关规定，增加“基本原则”和责任条款，增加第二十一条、第二十二条的主体要求，在事权划分问题上增加乡镇人民政府、街道办事处应当配合的要求等内容。

　　杭州电子科技大学数字法学研究院院长、教授李庆峰从条例名称、表述一致性和规范性、综合行政执法现状、环境保护、国际交流合作、运营管理单位资质等多方面提出14条具体建议。如第十八条第一款中“取得经营权的零售餐饮”应改为“取得经营资质的零售餐饮主体”，以确保资质齐全；呼应后文对民用航空机场运行和维护的条例规定，在第六条增加“鼓励和支持社会资本按照国家有关规定参与民用航空建设、发展和运维”内容。

　　浙江运能投资管理有限公司董事长王作明表示，民用航空的发展已经比较完善，再谈民航发展条例落后于实践，浙江省应重点在低空经济发展方面发挥示范作用。王作明指出当前低空经济存在概念模糊、方向不明和资源浪费问题，应首先梳理好低空经济的发展思路，再用法律促进和保障低空经济发展，从技术创新、安全监管等方面着手，发展用得起、买得起、飞得起的实用的低空经济。

　　浙江桃里投资有限公司董事长刘斐表示，要利用浙江在发展和立法创新上的优势，用创新型案例引导低空经济发展。如无人机产业发展基础较为成熟，应用领域广泛，能够体现条例的专业性和前瞻性。借鉴美国、深圳等地发展经验，浙江需要建立更科学严格的立法监管，制定更灵活的产业促进政策。刘斐建议《条例》第四十二条可以新增授权相关部门制定无人机具体应用行业，如物流行业的发展政策，放大浙江产业优势，通过税收等优惠政策培育低空产业发展的土壤。

　　杭州橙丰投资管理有限公司董事长汪涛表示，低空经济产业链长、涉及面广，涵盖基础设施建设和通讯、导航、芯片等相关产业领域，是拉动经济发展新的增长点。从商业和投资逻辑出发，实现低空经济可持续发展需要注意两方面问题。一是明确投资主体，通过高经济效益项目的试点示范作用，吸引民营资本投入；二是探索盈利模式，避免重复过去的产能过剩问题，减少投资浪费。

　　浙江省人大代表，宁波广播电视集团多媒体新闻中心首席主播李飒对民用航空在制造业、海空联运和综合交通枢纽（GTC）建设三个领域的应用和发展做简单介绍，并从需求导向和问题导向出发，对《条例》提出四点具体建议。一是在第三条中加入与国家层面相关机构的协调机制；二是政府应为企业提供公平公正有序的市场环境，让市场检验企业发展，同时考虑国家财政状况，建议去除第六条中的褒奖条款；三是在第十八条中增加同城同质同价要求，引入竞争机制和优化评价体系，提升民用机场餐饮形象和品质；四是增加优化空域管理的内容，深化空域精细化管理改革。

　　浙江泽大律师事务所高级合伙人，三级律师方智对《条例》修改提出两点建议。一是要处理好三个关系。首先是法律和历史衔接角度，《条例》与《浙江省民用机场建设条例》衔接不畅，刚性不足，缺少法律责任和禁止性行为准则的相关内容；其次，从法律和上位法的关系角度，第二十六条存在合法性问题；最后，从地方和中央的关系角度，伴随低空经济的发展和民用航空事业的需要，建议在省级机构设置专门部门统筹区域发展。二是增加前瞻性和创新性，《条例》更注重物理空间建设，对低空经济技术规范和技术发展建设的重视不足。

　　宁波财经大学数字经济研究院院长张骞从宏观和微观两个角度出发对《条例》提出建议。从宏观来看，《条例》框架体系存在不足，缺乏明确重点和地方特色，可以学习借鉴兄弟省份已出台的条例，以运输航空和通用航空为主线，对文件内容进行整合；同时由于我国对规划建设和运营管理有明确规定和标准，《条例》不需要再专章论述。从微观来看，一是要重视《条例》的文字表述和标点符号等细节，体现法律文件的政策性和严谨性；二是要避免冗余和拗口的表述，提高《条例》的可读性和推广效果。

　　浙江省应急与安全科学技术学会常务理事夏学民指出低空经济高质量发展要坚持无中生有、安全第一、人人应急、平战结合的原则。从空间资源开发利用方面来说，地面以上100米到1500米的低空是浙江人无中生有的重大资源，比地面资源更有开发前景、性价比更高，空间开发模式要从平方米向立方米转变，向立方米要资源、要发展，要经济，要价值；从高水平安全角度来说，每一台无人机都可能是隐藏的战斗机，要高度关注无人机远距离感知、精准定位、饱和攻击等技术特点，超前实施空域规划、禁飞区布局和应急制动技术研发，从安全中谋利润、谋发展。

　　博将资本联合创始人，资管中心总裁王燕文对《条例（草案）》提出三条具体立法建议：一是将第六条中明确社会资本可进入的领域，最好可以做到一视同仁；二是将第四十条中“探索低空新型基础设施市场化运维和管理”调整为“借鉴和探索低空新型基础设施市场化运维和管理”；三是将第四十一条中“支持”和“培育”的表述调整为“大力支持”和“着重培育”，提高低空经济发展的工作优先级。

　　安邦护卫集团股份有限公司总经理诸葛斌对低空和低空产业进行了清晰的界定，并进一步指出低空经济发展存在以下五个挑战：一是在精准感知、平台建设等方面存在技术手段上的不足，二是各个地市的安全基础设施不均衡，三是低空应急体系机制不够健全，四是安全保障协同机制不够完善，五是公众安全意识不足。

　　浙江理工大学法政学院副院长、副教授李子瑾充分肯定了《条例》制定的时机，并指出《条例》制定有以下三个需要关注的问题：一是立法风格问题，《条例》相对“大而全”，与其他地方的“小快灵”相比具有比较鲜明的地方特色，而《条例（草案）》无法集中体现浙江特色；二是立法权限问题，《条例》制定涉及民航产权划分、职责分配等复杂的权限问题，可以加强与空管办等专管司局的交流沟通，探索更大地方自主权的可能性；三是立法内容问题，《条例（草案）》中管理性规定较多，促进性规定特别是促进低空经济发展的专项规定较少，同时还缺少责任条款和关于国际、涉外规定的相关内容。

　　中国计量大学法学院院长朱一飞指出《条例》需要增加关于市场管理的相关条款，解决市场准入、市场监管等方面的问题，同时还可以考虑回应民用航空市场中的热难点问题作为《条例》的亮点。关于《条例（草案）》的具体立法建议，朱一飞指出当前第五章“公共运输发展”标题不够明确，建议改为“民用航空的配套与保障”，以扩展内涵，更好地涵盖内容。

　　浙江省人大法制委员会相关负责人积极回应了专家学者们的意见建议，高度肯定了浙江大学公共政策研究院举办的180期公共政策学术沙龙的实际意义，表示要系统梳理和认真研究专家学者提出的意见建议，并予以采纳吸收。

　　在本次公共政策沙龙的尾声，范柏乃教授就此次沙龙的主题和研讨内容作了总结发言。范柏乃认为，我们可以从更高层面、更宽广视野和更深刻内涵来全面准确地理解、解释该条例出台的重要意义和这次学术沙龙的重要意义。该条例制定有助于推动低空经济从政府监督走向社会治理、从政府推动走向市场主导、从民用航空走向低空经济。

　　（本文系国家社会科学基金重大项目“我国数字经济安全的动态预警、治理机制和法律保障研究”［21&ZD089］成果。作者：范柏乃，浙江大学公共管理学院教授、博士生导师，浙江大学公共政策研究院副院长；沈佳楠，浙江大学公共管理学院硕士研究生；余静，浙江大学公共管理学院硕士研究生）