2024; 低空经济发展重点政策解读分析

　　低空经济是以低空飞行活动为核心，通过融合无人驾驶飞行技术、低空智联网等新质生产力要素，与空域资源、市场需求等关键因素相互作用，进而带动低空基础设施、低空飞行器制造、低空运营服务和低空飞行保障等领域发展的综合性经济形态。我国低空经济尚处起步阶段，政策驱动性较强。当前，国家围绕影响低空经济高质量发展的四大关键要素，即空域、航空器、基础设施、市场需求，出台了系列指导政策和行业规范。

　　图：低空经济重点政策发展脉络

　　不断优化空域管理

　　低空经济的蓬勃发展高度依赖于空域的开放与有效利用。然而，国内空域却长期受到严格管制。为了解决这一问题，国家通过多轮政策优化逐步提升空域管理的灵活性，为空域资源的合理配置和低空经济的繁荣创造有利条件。

　　一是低空高度逐步放开。2010年《关于深化我国低空空域管理改革的意见》将低空空域规定为真高1000米及以下，2016年《关于促进通用航空产业发展的指导意见》提出科学规划空域，为促进航空业发展，更好适应经济社会发展需求，将低空空域扩展至真高3000米以下。

　　二是管制区域划分更加科学。《国家空域基础分类方法》（2023年12月实施）对空域划分标准进行了明确，共分为七类，A、B、C、D、E类为管制空域，G类（真高300米以下）、W类（真高120米以下）为非管制空域。该文件首次划分出了低空非管制区域，标志着我国空域放开有了实质性突破，也为空域使用进一步走向市场化奠定了基础。

　　三是管理体制日趋规范。2023年11月发布的《中华人民共和国空域管理条例（征求意见稿）》明确空域管理由国家空中交通管理领导机构统一领导，各级机构负责具体管理，标志着我国空域管理日趋规范化。《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（2024年1月1日起实施）简化了无人驾驶航空器的飞行审批流程，特别是对微型、轻型、小型无人驾驶航空器，在适飞空域内的飞行活动无需提交飞行活动申请，审批管理已逐步向精细化、科学化迈进。

　　持续推动航空器发展

　　航空器是低空飞行活动的核心载体，其性能与安全性的提升是推动行业进步的关键。为实现这一目标，当前有关航空器制造方面的政策主要聚焦三大方面。

　　一是强化航空器整机研发与制造能力建设。《关于推动未来产业创新发展的实施意见》（2024年1月发布）明确要求“围绕未来智慧空中交通需求，加快电动垂直起降航空器（eVTOL）研制及应用”，意味着eVTOL将成为低空经济领域的重要支柱与核心载体之一。地方政府也围绕无人机制造出台了系列政策。如，无锡抢先布局eVTOL、飞行汽车、无人直升机、工业级无人驾驶航空器整机制造新赛道，引入头部企业，提升本地整机研发制造能力；杭州瞄准固定翼/多旋翼无人机、无人直升机、eVTOL整机研发，加快补链强链，建设低空产业创新高地。

　　二是积极推动航空器关键技术研发。《通用航空装备创新应用实施方案（2024-2030年）》（2024年3月发布）与《绿色航空制造业发展纲要》（2023年10月发布）均明确提出，航空器发展应聚焦电动化转型，探索混合动力、氢动力及可持续燃料动力等多元化技术路径，以全面推动航空制造业的绿色化与智能化发展。《通用航空装备创新应用实施方案（2024-2030年）》还强调，针对无人化与智能化的发展趋势，必须集中力量攻克一系列核心技术，包括高精度定位技术、高效感知避障系统、先进自主飞行算法，以及智能集群作业协同控制技术等，以推动航空装备的全面升级与智能化应用。

　　三是严把适航认证确保航空器品质。《民用航空产品和零部件合格审定规定》（2024年2月修正版）对无人驾驶航空器的生产、制造、销售等全链条实施了严格监管，明确规定所有民航产品及其零部件在正式投入运营前，必须获取型号合格审定（TC 证）、生产许可审定（PC 证）、适航合格审定（AC 证）“三大通行证”，以确保符合“适航”标准。《无人机制造企业规范条件（征求意见稿）》（2018年11月正式发布）详细列出了航空器制造企业在基础资质、创新能力、以及生产制造能力等方面的具体标准和要求，以确保企业整体实力与技术层次达到既定标准。如在创新能力上，要求企业年度研发投入不低于当年总营业额的4%。

　　逐步夯实基础设施建设

　　低空经济基础设施涵盖通用机场、飞行器起降站（点）、航空充（换）电站等物理设施，以及通讯系统、导航系统、监测系统等信息设施。当前我国低空基础设施建设施尚不完善，为补齐低空基础设施建设短板，中央及地方政府陆续出台系列支持政策。

　　一是国家层面大力支持低空基础设施建设。2022年6月，国家民航局发布《“十四五”通用航空发展专项规划》，明确提出支持地方加快推进通用机场、低空飞行服务保障体系、低空通信监视能力建设。2024年，工信部、科技部、财政部、民航局联合印发《通用航空装备创新应用实施方案（2024-2030年）》，鼓励地方政府将低空基础设施纳入城市建设规划，支持探索推进楼顶、地面、水上等场景起降点建设试点，推动建设智能化、集成型、多用途的通用航空基础设施。

　　二是地方政府陆续将低空基础设施建设纳入规划。当前，全国近10省、市已发布低空经济实施方案或行动计划。从支持内容看，物理基础设施方面，地方政策重点聚焦通用机场、航空器起降平台、无人机公共测试场和飞行营地等内容。如深圳提出布设低空飞行器起降平台，以支持无人机和eVTOL等航空器的起降；武汉对建设无人机智能起降机巢、中大型无人驾驶航空器起降场、eVTOL起降场等设施的企业给予财政补贴；南京提出建设低空航空器试飞测试场、操控员培训点和飞行营地，为飞行测试和训练提供必要空间。信息基础设施方面，地方政策重点聚焦通信及导航设施、数字化管理服务系统及无人机反制系统建设三大板块。如南京要求打造低空飞行数据平台，构建低空数字智联网络，使用北斗、5G-A等技术推进低空通信、导航、监测等配套设施建设；深圳和杭州正推进5G-A网络的建设和卫星通信的应用，以提供高速、可靠的通信服务，满足低空飞行通信需求；芜湖市要求加快5G通信、北斗定位导航、ADS-B基站等天地一体化网络基础设施建设，构建智能化数字网络体系。

　　积极培育多元化应用场景

　　低空应用场景培育是指根据市场需求，通过政策引导和技术支持，开发和完善低空经济各种应用领域。在应用场景培育方面，《通用航空装备创新应用实施方案(2024-2030 年)》指出，低空经济应用场景应主要聚焦传统通用航空业务规模化运营、新型通用航空消费、城市空中交通、航空物流配送及航空应急救援五大领域。其中，传统通航应用场景领域，鼓励短途运输、农林植保、物探巡检等开展规模化、常态化运行，鼓励拓宽无人机商业化应用；新型通用航空消费领域，鼓励开展低空旅游、航空运动、私人飞行和公务航空应用示范；城市空中交通领域，鼓励探索构建立体交通低空航线网络，以eVTOL为重点开展应用示范，着力培育商务出行、空中摆渡、私人包机等载人空中交通新业态；航空物流配送领域，鼓励开展无人机城际运输及末端配送应用示范，积极推动大型无人机支线物流连线组网，推动构建航空物流配送网络；航空应急救援领域，鼓励围绕航空灭火、航空救援、公共卫生服务、应急通信/指挥四大领域，扩大航空应急救援装备示范应用，加快无人机在应急救援领域示范应用。

　　总结

　　总体看，各级政府已积极行动，通过政策引领、规划先行，从空域管理、航空器制造、基础设施建设、市场培育与拓展等多个维度，持续完善低空经济发展政策，以期实现低空经济的高质量、可持续增长。但当前政策仍存在三方面明显不足。一是空域管理政策在空域分配与利用方面仍显粗放，尚未形成一套与飞行器类型、飞行作业区域、应用场景等相适配的精细化管理细则。这将导致空域资源的利用效率不高，难以适应复杂的低空环境和日益增长的低空飞行需求。二是低空飞行监管法规体系仍有待完善，尚未制定保障飞行活动合法性和安全性的制度细则及应急响应机制。三是产业激励政策仍然不足，税收优惠、财政补贴等措施虽已陆续出台，但力度不足以激励企业、高校和科研机构增加对数字低空技术的研发投入，加速技术创新和成果转化。